Trondhjems kommunale sykehus

Trondhjems sykehus

Foto: Peder O. Aune

(Trykk på bildet for full størrelse)

Fylkeskommunens periode

Dei første par etterkrigstiåra hadde fylkeskommunen stort sett same funksjon som i mellomkrigstida: Han skulle først og fremst tene som ei form for hjelpeorgan og samarbeidsorgan for heradskommunane, delvis ved å ta seg av ein del oppgåver som var for store for dei små kommunane, men også ved å syte for ei viss omfordeling mellom dei. Verksemda vart leidd av fylkesmannen, og fylkestinget var sett saman av ordførarane i primærkommunane.

Fylkeskommunen vert ei sjølvstendig eining
Da byane vart innlemma i fylkeskommunane i 1964, vart det også gjort ein del endringar i valordninga til fylkestinget. Mellom anna vart ombodet som fylkesordførar innført da. Viktigare var det at fylka vart tilrådd å ta over som eineansvarleg for drifta av gymnas og yrkesskolar, samt av sjukehusa. For eksempel hadde Sentralsjukehuset i Trondheim fram til da vore drive i samarbeid mellom bykommunen og fylkeskommunen.

I staden for å fungere som serviceorgan for kommunane, vart fylkeskommunen dermed i aukande grad ein direkte leverandør av service til innbyggarane. Samstundes var både helsevesen og utdanning oppgåver som auka sterkt i omfang i denne perioden, og fylka tok også over ei rekke andre, mindre oppgåver. Det som vart kalla eit direkte leverandør–klientforhold mellom fylke og innbyggarar, vart eit hovudargument for å omdanne fylkestinget frå eit indirekte oppnemnt til eit direkte folkevald organ. I tilknyting til kommunevalet i 1975 vart det for første gong avvikla direkte fylkestingsval. Med den auka betydninga til fylkeskommunen vart også fylkesordføraren ein viktig offentleg person, og sterke personlegdomar som Arne Sandnes i nordfylket og Ivar Ytreland i sørfylket, var med både å forme ombodet og prege det offentlege biletet av det.

Samstundes vart det oppretta ein eigen fylkesadministrasjon med ein fylkesrådmann som leiar. Dette innebar at den statleg oppnemnde Fylkesmannen ikkje lenger skulle ha utøvande fylkeskommunale oppgåver, men i staden konsentrere seg om statlege kontrolloppgåver. Den fylkeskommunale verksemda skulle finansierast delvis gjennom ein eigen fylkesskatt, som vart innført i 1976, delvis ved overføringar over statsbudsjettet. Med dette fall også overføringane frå primærkommunane til fylket bort, og fylkeskommunen framstod for første gong som ei sjølvstendig politisk og administrativ eining.

Nye oppgåver for fylkeskommunen
I åra som følgte, vart fylkeskommunane tillagt ei rekke andre oppgåver, og i tiåret 1976–86 vart driftsutgiftene, målt i faste prisar, meir enn fordobla. Talet på tilsette i fylkeskommunane vart også fordobla. Presset på apparatet letta noko da ansvaret for sjukeheimane vart overført til kommunane i 1988, men auken var likevel formidabel.

Trass i at dei stod for viktige oppgåver i høve til innbyggarane, fekk fylkeskommunane likevel aldri nokon sentral plass i medvitet til innbyggarane. For det første var dei fjernare og meir abstrakte enn primærkommunane. Mange – medrekna politikarar som arbeidde innanfor systemet – hadde også ei klar kjensle av at dei framfor alt var reiskapar for ein statleg politikk, og ikkje hadde nemneverdig armslag for å føre ein sjølvstendig politikk. Noko tilsvarande gjaldt rett nok i aukande omfang også for primærkommunane, men dei hadde likevel ei fastare forankring i folks kvardagsliv.

Helsevesenet - den største oppgåva
Problemet med å gje fylka ein eintydig mellomposisjon i høve til stat og primærkommunar var særleg tydeleg i helsevesenet. Det var ikkje berre den klart største oppgåva til fylka, det var også asymmetrisk oppbygd. Situasjonen i Trøndelag viser dette eintydig. Der var det som frå 1975 bar namnet Regionsjukehuset i Trondheim, eit sjukehus for ein region som omfatta ikkje berre trøndelagsfylka, men også Møre og Romsdal. At det låg høgare oppe i det nasjonale sjukehushierarkiet enn dei to andre sjukehusa i Sør-Trøndelag, Orkdal og Røros, var i og for seg rimeleg, men det låg også på eit nivå over fylkessjukehusa i Namsos, på Levanger og i mørebyane. Samstundes var Regionsjukehuset i teorien Sør-Trøndelag fylkeskommunes hovudansvar. Etter som tida gjekk, meinte stadig fleire at helsevesenet var for stor oppgåve for fylka, og frå 2002 vart sjukehusa overtekne av staten. I den nye Helseregion Midt-Noreg vart overgangen symbolsk markert med at RiT bytte namn til St. Olavs hospital. Same året vart også ei langt mindre oppgåve, som rett nok hadde vakse sterkt på nokre år, nemleg fylkesbarnevernet, lagt inn under statleg styring.

Om Regionsjukehuset lenge gav sørfylket eit overordna ansvar innan helsestellet, så var hovudtendensen likevel at fylkeskommunen fekk ein meir sentral plass i planlegging og næringsutvikling i nordfylket enn i sørfylket. Det skuldast ikkje minst at Sør-Trøndelag måtte forhalde seg til Trondheim, bykommunen som åleine hadde nærare 57 prosent av innbyggarane i fylket og gjerne la sine eigne premissar for utviklinga, uavhengig av kva fylket måtte meine. Ein slik kommune let seg kort sagt vanskeleg påverke, enn seie temme, av representantar frå små utkantkommunar. Fylkeskommunen vart såleis relativt mindre viktig som premissleggar for utviklinga og som politisk aktør i sør enn i nord.

Auke i statleg verksemd i fylket
Eit problem for fylka generelt gjaldt forholdet til ei desentralisert statleg forvaltning. I prinsippet skulle fylka stå for ein utøvande politikk medan staten i hovudsak skulle ha kontrolloppgåver. I praksis vart det aldri så klart. Ei rekke statlege oppgåver, ikkje minst innan drift og anlegg av infrastruktur som vegar og teletenester, var det aldri aktuelt å overføre, og ein del forvaltningsoppgåver innan til dømes landbruk og miljøvern vart aldri eintydig plassert som enten statleg eller fylkeskommunalt ansvar. Frå 1980-talet auka den statlege verksemda i fylka sterkt, ikkje minst i samband med innføringa av nye forvaltningsprinsipp som medførte fleire statlege kontrolloppgåver. Veksten kunne jamvel registrerast direkte i bybiletet i fylkessenteret Steinkjer, der Statens hus fekk ei dominerande plassering ved den sørlege innkjørselen til byen.

I høve til den statlege verksemda i Trondheim var omfanget i Steinkjer likevel moderat. Bakgrunnen er at ei rekke statlege etatar, frå Arbeidstilsyn og pristilsyn til påtalemakt og bispedømme, har vore organiserte i større distrikt enn fylka, og eit fleirtal av dei som dekker Trøndelag, har hatt hovudkontora i Trondheim. Landsdekkande statsetatar med hovudkvarter i Trøndelag vart også i regelen lagt til Trondheim. Det gjaldt til dømes det nyoppretta Direktoratet for jakt, viltstell og ferskvannsfiske i 1964, samt Norges geologiske undersøkelser, der nærleiken til NTH-miljøa var hovudargumentet bak utflyttinga frå Oslo i 1962. Einaste unntaket frå dette var plasseringa av hovudkvarteret til Statsskog i Namsos i 1993. Med 30 tilsette i 2003 kan det knappast kallast noka hjørnesteinsbedrift i byen. Plasseringa signaliserte likevel ei vilje til statleg desentralisering av funksjonar som er meir orientert mot ytre brukarar enn mot sentralforvaltninga.

Auken i den statlege verksemda på fylkesnivå kan forklarast på fleire måtar, men ein medverkande faktor var manglande tillit frå sentrale styresmakter til at fylka var vaksne for oppgåvene. Fleire stader vart det litt vondskapsfullt hevda at fleirtalet av dei som sysla med fylkespolitikk, tilhøyrde eit politisk B-lag. Tidlegare stortingsrepresentant Otto Lyng, som etter stortingskarrieren vart innvald i fylkestinget, hevda jamvel ved eit høve at overgangen var som å gå frå å spele fotball i førstedivisjon til femtedivisjon.

Til saman har desse forholda ført til at legitimiteten til dei fylkeskommunale organa aldri fekk høve til å rotfeste seg skikkeleg. Etter kvart gjekk han også markert attende, både mellom innbyggarane og i politiske krinsar. Spørsmålet om fylka var eit effektivt og tenleg forvaltningsnivå vart også kopla opp mot spørsmålet om det kanskje var behov for ein ny kommunalreform. Dette vart inngåande diskutert alt frå slutten av 1980-talet, da regjeringa sette ned eit tungt utval for å evaluere kommune- og fylkesinndelinga, og vurdere om det var behov for nye inndelingsprinsipp.

Debatt om fylkeskommunens framtid
I første omgang kom det ikkje til større endringar, men partiet Høgre gjekk alt tidleg på 1990-talet ope inn for å avvikle fylkeskommunen, det same gjorde Fremskrittspartiet. Etter tusenårsskiftet auka debatten i styrke og omfang. Problemet gjaldt ikkje berre om fylka var det beste nivået å organisere pålagte oppgåver i helse og utdanning på, men også om den eksisterande strukturen var den mest tenlege for å bremse den sterke sentraliseringa i samfunnet. Problemet gjaldt ikkje berre å forvalte ein offisiell utjamningspolitikk og omfordele ressursar, men å skape eit robust grunnlag for ny næringsverksemd utanom dei sterkaste pressområda rundt Oslofjorden og i Rogaland. 

Dette var mellom anna bakgrunnen for at den statleg oppnemnde Distriktskommisjonen, som kom med innstillinga si hausten 2004, konkluderte med at ein effektiv distrikts- og regionpolitikk føresette større politisk-administrative einingar enn dagens fylke. Kommisjonen gjorde derfor framlegg om at landet skulle delast inn i sterke regionar med folkevald leiing og vide fullmakter.

Dette var vyar som gjekk lenger enn dei visjonane som leiinga for Sør-Trøndelag fylkeskommune hadde arbeidd med ei stund. Dei hadde heller gått i retning av å slå saman dei to trøndelagsfylka til ei eining med om lag same funksjonar som dei tidlegare hadde kvar for seg. Mellom anna såg fylkesordførar Arnt Frøseth i sørfylket tidleg korleis eit prosjekt med ei felles trøndelagshistorie kunne vere med å styrke ein fellestrøndersk identitet. Denne kunne i sin tur kanskje også gjere det lettare å få gjennomslag for tanken om eit samla fylke.

I 2004 vart det stadig fleire som tenkte i same retning som Distriktskommisjonen. Ein større midtnorsk region måtte rimelegvis få største byen i landsdelen, Trondheim, som sentrum, og ein kan ikkje undrast over at innstillinga fekk stor oppslutning mellom dei styrande i Trondheim. Ein alternativ modell som gjekk ut på å opprette funksjonelle regionar på eit mindre nivå enn dagens fylke, stod rett nok sterkt i den politiske leiinga i Kommunal- og Regionaldepartementet. Til gjengjeld vekte denne modellen langt mindre entusiasme både i det potensielle regionsenteret og i dei mindre primærkommunane, som såg at ei effektiv realisering av ein slik idé, føresette omfattande kommunesamanslåingar.

Sterkast motstand i Steinkjer
Den sterkaste motstanden mot å legge ned Nord-Trøndelag fylke som eiga administrativ eining, fann ein i Steinkjerområdet. «Steinkjer by [kan] for en stor del … takke styringsverket og de økonomiske sammenslutningene i landbruket for sitt befolkningsgrunnlag og økonomiske grunnlag», konstaterte Hans Magnus Ystgaard i 2004. Denne avhengigheita av tung byråkrati og samvirkeføretaka var eit etterkrigsfenomen. Tidligare var det funksjonen som handels- og servicesenter for bygdene omkring som var livsgrunnlaget for byen. «Fram til etter andre verdenskrig rømtes både fylkeskommunens og fylkesmannens byråkrati i tre-fire små kontorer i Fylkesmannsgården,» skriv Ystgaard. I tillegg heldt Landbruksselskapet med fem tilsette hus på Forset i Stod. Men etter at Forsvaret på 1990-talet la ned Steinkjersannan som øvingsleir for infanteriet, og Trøndelag meieri la ned produksjonsanlegget sitt i byen, vart det enda meir tydeleg kor avhengig byen hadde vorte av administrasjon som basisnæring, enten det var stat, fylke eller private organisasjonar som stod for verksemda. Motstanden mot avvikling av fylkesnivået handla dermed om langt meir enn fylkestilsettes eigne posisjonar.

Ein gjennomgang av målformuleringane i fylkesplanane for Nord-Trøndelag viser klart korleis forvaltning og politikarar har vore på defensiven når det gjeld å omsette vyar og ideal for distriktsutviklinga i praktisk politikk. Det politisk-administrative nivået rår ikkje over gode nok verkemiddel til å snu samfunnsutviklinga i den retninga ein proklamerer ho bør gå, er gjennomgangstonen i planane, og ambisjonane blir stadig justert ned. Da Nord-Trøndelag kom med sin første fylkesplan i 1975, var det eit uttrykt mål å «… bevare dagens bosettingsmønster fullt ut i alle deler av fylkets kommuner». Men verkemidla var ikkje tilstrekkelege, meinte planforfattarane. «Det må derfor fortsatt regnes med en viss intern flytting mot kommunesentrene eller andre aktivitetsområder i kommunene, » fastslo dei med ein viss resignasjon. Balansen mellom kommunane skulle det til gjengjeld la seg gjere å halde.

Plandokumentet som vart lagt fram i 1983, signaliserer ei offensiv tenking på vegne av distriktspolitikken: «Tettstedveksten i Nord-Trøndelag bør suppleres med en aktiv tilrettelegging for utbyggingen av nye tettsteder i bygdene samt med planlegging for spredt bosetting.» Fire år seinare, i 1987, var ambisjonane senka. Da var målet å «opprettholde og videreutvikle den etablerte senterstrukturen i fylket basert på et best mulig lokalsenter i hver kommune og de etablerte regionsentrene». Fire år seinare, i 1991 vart målet framleis uttrykt som å «legge til rette forutsetningene for å utvikle et regionalt balansert bosettingsmønster i Nord-Trøndelag, slik at den enkelte kommune i hovedsak beholder sin relative andel av regionens befolkning og service-tilbud.» Men ut gjennom 1990-talet viste det seg at også dette var for ambisiøst. I tillegg var nye tenkemåtar på veg inn i distriktspolitikken. I fylkesplanen for perioden 2000–2003 var det overordna målet sett til at «Nord-Trøndelag skal framstå som attraktivt for næring og bosetting.» Utviklinga har ført med seg ei sterk sentralisering av busettingsmønsteret, konstaterer planforfattarane, og innsatsen må rettast mot å gjere heile fylket attraktivt. Folk busett seg der dei finn gode tilbod, dermed er det naudsynt «… å binde sammen hele fylket til en funksjonell region der også arbeidsmarked, kunnskapsmiljøer og kulturtilbud i Trondheim blir mer tilgjengelige for Nord-Trøndelag.» Bak eit slikt resonnement ligg ei forståing av at ressurssterke menneske ikkje nødvendigvis lengtar tilbake dit dei ein gong kom ifrå, men heller trekker dit moglegheitene for individuell utfalding er størst, og vekst og utvikling var avhengig av at dei fekk armslag.

Frå fordelingsregime til vekstregime
Dette er ein tenkemåte som bryt radikalt med tidlegare planars ideal om å fryse busettingsstrukturen, og han ber bod om at den distriktspolitiske utjamnings- og fordelingstenkinga som hadde rådd grunnen heilt sidan 1960-talet, var i ferd med å bli avløyst av nye måtar å tenke på. Utviklinga har hatt ei sentraliserande eigentyngde som har vore vanskeleg å motverke med politiske tiltak, og gamle strategiar og mål måtte settast til side, var bodskapen. Dermed måtte ein ikkje berre akseptere nedgang i utkantane i alle kommunar, ein måtte også godta at heile kommunar gjekk tilbake. I staden måtte ein satse på dei sentrale områda i fylket der ein kan spele på lag med Trondheim. Trøndelag måtte kort sagt sjåast som eit heilskapleg regionalt system med regionsenteret Trondheim som akse og motor.

Tankegangen vart ført vidare i det korte plandokumentet som vart lagt fram av begge fylka og Trondheim kommune i fellesskap hausten 2004. Det representerer den endelege overgangen frå det statsvitarane kallar eit fordelingsregime til eit vekstregime i distriktspolitisk plantenking. Det nytta ikkje å lite på offentlege overføringar for å få vekst. Trøndelag skulle bli den mest innovative regionen i verda, lydde den luftige visjonen i planen. Det gjaldt å få på plass det fylkesordførar Tore Sandvik i sørfylket kalla «regionale innovasjonssystemer», og den viktigaste drahjelpa dit skulle kome frå kunnskapsmiljøa, først og fremst i Trondheim.

Resonnementa viser ikkje berre korleis internasjonale tenkemåtar om regional utvikling hadde fått innpass i norsk distriktspolitikk, men også at dei gamle forståingsformene hadde møtt veggen og ikkje lenger hadde noka oppslutning i førande politisk-administrative kretsar i landsdelen. Kor vidt visjonane kunne la seg realisere, var likevel slett ikkje klart, spesielt ikkje kva avmektige fylkeskommunar, som stadig fleire meinte låg på sotteseng, kunne gjere for å styrke innovasjonskrafta i landsdelen. Sett frå perspektivet til dei næringssvake utkantkommunane var situasjonen dyster. Desentraliseringsretorikken var ikkje lenger truverdig, og i den grad innovasjonsretorikken var truverdig, peika han i retning vidare sentralisering. Men skulle ein dømme ut ifrå dei føregåande seksti åras faktiske utvikling i landsdelen, var dette ein realistisk prognose.

Fra Trøndelags Historie, bind 3: Grenda blir global 1850-2005, s. 429-436

Kilder